在统筹国内法治和涉外法治不同层次的建设中，宪法在序言部分明确了改革与开放的基本原则，设定了维护国家总体安全的同时积极参与全球治理、建构人类命运共同体的国家目标。

理由一，通过《保密法》的立法目的和宗旨来表明国家秘密主要是为了维护国家安全和利益，并没有直接影响到公民的合法权益保护，因此不违反社会通念。如在洪某诉浙江省市场监督管理局工商行政管理信息公开案中，法院就认为市场监督管理局并未在裁量过程中查明信息公开将会如何危害社会稳定和危害，且并未通过风险评估办法对该事项进行充分的评定。

同时，第18条直接要求行政机关建立政府信息管理动态调整机制。德国法将事实关系特定但相对人能在一定范围内确定的情况化归为一般处理行为(Allgemeinverfuegung)，其中就包括对公物使用规则(Benutzungsregelung)的规定。(53)参见[日]兼子一、木村亀二：《新憲法と司法》，国立书院1984年版，第44页。具体而言，定密权的有无、密级高低、保密期限长短等裁量不能超越《保密法》的授权目的和范围。司法也据此发展出了对实体问题和程序问题的审查方式。

本文将司法审查核心的客观法依据追溯到《保密法》第16条。如前文所述，行政机关以不公开行为而否定了原告就知悉国家秘密而具有的法律上保护的利益和事实上的利益。从形式意义上观察，提炼学理共识立法技术将学理共识转化为总则规范，能够增强法典的体系性。

[32]譬如，借鉴教育办学许可——教育许可——行政许可的抽象路径，从行政协议与行政处理中提取行政活动等。提炼学理共识立法技术是将行政法理与学术共识转化为行政法规范的桥梁。因为随着学科的细化以及法律问题专业性的不断增强，特定学术观点的多数意见并不以学术共同体对特定观点认同的基数为标准。[24]因此，内部体系的构建主要是运用提炼学理共识技术，辅以提取公因式技术。

而总则序编合一模式在保持概念精密、体系严谨的同时，通过所规定的行政法理念、原则条款能够为研究实践中各种行政活动和新发展格局提供一个分析与思考的框架。学理共识的实质标准强调学理共识应在规范的适用过程中获致。

具言之，在总则规范容量层面，其提升行政法总则体系的完整性。因此，通过行政法总则将社会变迁过程中重大行政法律制度予以事前规定符合社会发展需要。但是随着行政调解理论的深入以及行政实践的创新，行政调解具有正当性逐渐成为学理共识。[10]关保英：《行政法典总则的法理学分析》，载《法学评论》2018年第1期，第42页。

法律规范的逻辑结构服务于法律推理的正确形式这一核心要旨，构成要件与法律后果两个要素彼此齿合，合乎法律推理的形式目的与实质目的。[6]参见马怀德、孔祥稳：《中国行政法治四十年：成就、经验与展望》，载《法学》2018年第9期，第43页。所谓法律的定义条款，是指对法律文本中一些源于日常用语、技术用语的法律概念进行界定和解释的条款。[53]而建构论则更重视政府的作用，依靠国家的设计和推动促进社会发展，反映到立法上便是法典的编纂。

4.行政法总则是引领法治政府建设的宣言书。对此，可以从学术观点的接受范围、权威程度等加以判断。

对于这一部分内容，可以通过体系补全立法技术将其纳入行政法总则。法典编纂的重要特征便是遵循先前的司法实践和法学理论中的主流观点，必要时辅以概念化和系统化的观点。

我国行政法总则亦应采取序编与总则合一的体例设计，理由如下。[21]在行政法总则的立法技术上，民法典总则的编纂技术应当成为行政法总则制定的重要参考，毕竟立法技术具有价值中立性。不同法典总则编纂的立法技术各不相同，而采用哪些立法技术，与法典总则的功能定位、体例等因素密切相关。[23]因此，从法律体系发展的角度观察，行政法总则必然要致力于行政法内部体系与外部体系的科学化，这也是科学立法原则的必然要求。[7]当然，行政法总则不仅应具有体系之美，还应追求对行政实践的回应性。序编模式以《法国民法典》《瑞士民法典》为主，强调将最一般性原理、原则等内容单独规定在分则各编之前。

法律文本中经常使用一些源于日常用语、专业技术用语但内涵与外延又不同于上述用语的词语。[2]习近平：《坚定不移走中国特色社会主义道路为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，载《求是》2021年第5期，第10页。

一部法案必然会包含一些不可或缺的技术性章节，包括概述条款、适用条款、定义条款等。法典总则具有明显的体系效率。

从法律文化的角度观察，法典化不仅是一个国家的法律共同体共识、民族精神的体现，更是对时代政治与社会发展的积极回应。[37]参见何海波：《行政行为的合法要件——兼议行政行为司法审查根据的重构》，载《中国法学》2009年第4期，第59-72页。

具体而言，提取公因式对行政法总则的制定具有形式、目的与价值三个不同层次的意义。[55]另一方面，在基本制度方面，针对自动化执法、政府数据开放共享、基于人工智能的自动化决策及数字政务服务等内容，应当提供一个系统性的分析框架。譬如，20世纪90年代，关于行政法学理论基础的大讨论。从各国法典编纂的体例设计来看，法典总则的结构主要包括总则模式序编模式和序编总则合一三种模式。

[46]当前，行政法学理与实践的互动仍然不足，包括行政主体的范围、行政审批改革以及行政复议体制改革等在内的许多重大问题尚未达成共识，这需要立法机关与执政党的政治决断。[56]参见于安：《论数字行政法——比较法视角的探讨》，载《华东政法大学学报》2022年第1期，第6-17页。

虽然不少问题仍存在观点争鸣，但是在反复对话、辩论过程中学术共识递增而分歧递减，为学理共识的形成提供了可能。[4]目前，中国特色的行政法律体系和制度体系已经初步建立，立法的完备性缺陷已不再突出，结构性欠缺正逐渐成为制约行政法治实效的关键问题。

另一方面，以管理论、权力论、平衡论、服务论和公共利益本位论为代表的行政法哲学理论和以政府规制理论、行政过程论与行政法律关系理论等为代表的行政法理论创新都为行政法总则的制定提供了扎实的学理支撑。真理共识论强调交往理性对于共识形成的决定作用，交往理性的功能取向不是征服与控制，而是理解与沟通，由此实现从主体性范式向主体间性范式的过渡。

可以将告知承诺制、放管服改革等社会发展迫切需要的制度暂时规定在行政法总则中。从规范内容来看，无论是公因式提取还是学理共识提炼都主要集中于对一般行政法中的共性与一般性内容、行政法基础理论与基本制度的提取或提炼，无法有效回应技术规范、政府自身改革与社会变迁等问题。提炼学理共识立法技术意在将法学界对行政法基本范畴、基本原则的理论共识和社会各界对法治政府建设的共性认识提炼出来，形成共识性规范。因此，在相对多数人支持外，还要考察学术观点的权威程度。

[56] 五、结语 行政法总则的制定是行政法法典化的一号工程，是推动法治政府与法治中国建设的顶层设计。[41]参见应松年主编：《当代中国行政法》（第1卷），人民出版社2018年版，第78页。

习近平总书记指出：要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。[32]参见朱芸阳：《民法典抽象技术的逻辑与路径》，载《南京大学学报（哲学人文社会科学）》2016年第1期，第67页。

从法律规范适用的角度而言，序编的内容处于抽象的最高位阶，不是法律规范的具体构成要素，其更强调价值引领而非直接适用，而总则是对法律规范的公因式提取，具有直接适用性。[25]外部规范体系的构建主要是提取公因式技术的运用，辅之提炼学理共识立法技术与体系补全立法技术。